Jeszcze kilka lat temu elektroniczne zarządzanie dokumentacją było tematem interesującym przede wszystkim archiwistów, kancelarie ogólne, informatyków i osoby zajmujące się organizacją pracy jednostek publicznych (czyli nie tylko urzędów, a także innych podmiotów podlegających pod Ustawę o narodowy zasobie archiwalnym i archiwach). Dzisiaj informacje
o EZD RP można usłyszeć nawet w ogólnopolskich stacjach radiowych.
To dość symboliczny moment. System, który jeszcze niedawno funkcjonował głównie w specjalistycznych dyskusjach o cyfryzacji administracji, stał się elementem komunikacji skierowanej do szerokiego grona odbiorców. Nie oznacza to oczywiście, że obywatel powinien znać funkcje systemu EZD albo interesować się sposobem dekretowania dokumentów w urzędzie. Powinien natomiast odczuć efekty jego działania. Sprawa powinna być szybciej przekazana do właściwej osoby, dokument łatwiejszy do odnalezienia,
a urząd mniej zależny od papierowych teczek, segregatorów i fizycznego obiegu korespondencji. Właśnie dlatego uważam, że EZD jest jednym
z najważniejszych kierunków rozwoju podmiotów publicznych. Nie jako kolejny obowiązkowy system informatyczny, ale jako podstawa organizacji pracy z dokumentacją i informacją.
Nie chodzi tylko o elektroniczne dokumenty
Skrót EZD rozwijamy jako elektroniczne zarządzanie dokumentacją. Nazwa może sugerować, że najważniejszy jest dokument i zastąpienie jego papierowej postaci plikiem. W praktyce znacznie ważniejsza jest sprawa oraz cały proces jej obsługi.
Dokument wpływa do organizacji, zostaje zarejestrowany, opisany, zadekretowany i przekazany do właściwej komórki. Następnie może stać się podstawą nowej sprawy albo zostać dołączony do sprawy już prowadzonej. W dalszej kolejności powstają projekty pism, uzgodnienia, akceptacje, podpisy i wysyłki. Na końcu dokumentacja musi zostać odpowiednio przechowana.
EZD porządkuje ten przepływ. Dlatego warto patrzeć na niego nie jak na elektroniczny sekretariat, lecz jak na system klasy workflow – środowisko,
w którym dokumenty, informacje i decyzje przemieszczają się pomiędzy kolejnymi uczestnikami procesu. Dla pracownika oznacza to przede wszystkim łatwiejszy dostęp do dokumentacji. Nie trzeba ustalać, w czyim pokoju znajduje się teczka albo komu ostatnio przekazano pismo. Historia sprawy jest dostępna w jednym miejscu, podobnie jak jej aktualny status, powiązane dokumenty i wykonane czynności.
Dla osób zarządzających wartość jest inna. System pozwala zobaczyć, gdzie znajdują się sprawy, jak długo trwają poszczególne etapy i w których miejscach powstają opóźnienia. Umożliwia również lepsze rozłożenie pracy oraz bardziej świadome zarządzanie terminowością.
Użytkownik zewnętrzny zazwyczaj nie ma bezpośredniego kontaktu z EZD. Korzysta z formularza, e-Doręczeń, portalu usługowego albo innego kanału komunikacji. EZD działa po drugiej stronie – wewnątrz organizacji. Od jakości tego zaplecza zależy jednak, co wydarzy się z dokumentem po jego wysłaniu. Można udostępnić obywatelowi nowoczesny formularz internetowy,
a następnie wydrukować otrzymany wniosek i dalej obsługiwać go w sposób papierowy. Z punktu widzenia technologii kanał kontaktu jest elektroniczny.
Z punktu widzenia procesu niewiele się zmieniło.
Prawdziwa cyfryzacja zaczyna się dopiero wtedy, gdy również wewnętrzna część procesu jest prowadzona elektronicznie. Front office i back office muszą tworzyć jeden ciąg obsługi. W przeciwnym razie cyfrowa usługa staje się jedynie nowym wejściem do nadal analogowej organizacji.
System szyty na miarę sektora, a nie pojedynczego urzędu
EZD PUW, a następnie EZD RP, powstawały z myślą o specyfice administracji publicznej. Jest to istotne, ponieważ zarządzanie dokumentacją w podmiocie publicznym nie sprowadza się do przesyłania plików pomiędzy pracownikami. Trzeba uwzględnić instrukcję kancelaryjną, jednolity rzeczowy wykaz akt, klasyfikację archiwalną, metadane, podpisy elektroniczne, składy chronologiczne, uprawnienia oraz możliwość odtworzenia przebiegu załatwiania sprawy. System musi wspierać cały cykl życia dokumentacji, a nie tylko jej bieżący obieg.
„Szyty na miarę” nie powinno jednak oznaczać tworzenia oddzielnego rozwiązania dla każdej instytucji. Znacznie rozsądniejszy jest wspólny produkt przeznaczony dla sektora publicznego, który można konfigurować zgodnie ze strukturą i potrzebami konkretnej organizacji. Dzięki temu kolejne jednostki nie rozpoczynają wdrożenia od pustej kartki. Mogą korzystać ze wspólnego rozwiązania, wcześniej przygotowanych mechanizmów oraz doświadczeń zebranych podczas innych wdrożeń. Jednocześnie każda nowa organizacja wnosi własne potrzeby, które mogą wpływać na dalszy rozwój produktu.
To podejście daje administracji coś więcej niż standaryzację oprogramowania. Pozwala budować wspólny sposób pracy z dokumentacją, ograniczać liczbę lokalnych rozwiązań i wykorzystywać wiedzę zgromadzoną w wielu instytucjach. Dobrze wdrożony system workflow tworzy również bardziej uniwersalne miejsce pracy. Dostęp do sprawy przestaje zależeć od tego, gdzie znajduje się jej papierowa teczka. Uprawniony pracownik może dotrzeć do dokumentacji z poziomu swojego stanowiska, niezależnie od tego, w której części organizacji znajduje się fizyczny oryginał.
Nie oznacza to nieograniczonego dostępu. Przeciwnie – uprawnienia, bezpieczeństwo i rozliczalność działań są podstawowymi warunkami funkcjonowania takiego środowiska. Uniwersalność polega na tym, że miejsce pracy jest organizowane wokół procesu i dostępu do informacji, a nie wokół szafy z dokumentami.
Jak wdrażać EZD, żeby nie skończyć na instalacji systemu
Największym błędem jest potraktowanie wdrożenia EZD jako projektu wyłącznie informatycznego.
Można przygotować infrastrukturę, założyć konta, skonfigurować role
i przeprowadzić szkolenia z obsługi interfejsu. Nie oznacza to jeszcze, że organizacja jest gotowa do elektronicznego prowadzenia spraw.
EZD zmienia sposób wykonywania codziennej pracy. Dotyczy kancelarii, pracowników merytorycznych, sekretariatów, archiwum i kierownictwa. Wpływa na sposób dekretowania, przygotowywania pism, uzyskiwania akceptacji i przechowywania dokumentacji. Zmienia również poziom przejrzystości procesów. Dlatego wdrożenie powinno rozpocząć się od ustalenia, co organizacja chce dzięki niemu osiągnąć. Samo uruchomienie systemu jest działaniem, nie celem.
Celem może być skrócenie obiegu dokumentów, zwiększenie liczby spraw prowadzonych elektronicznie, poprawa terminowości albo ograniczenie liczby wydruków. W innej jednostce najważniejsze będzie uporządkowanie rejestrów, łatwiejsze wyszukiwanie dokumentacji lub zapewnienie kompletnej historii podejmowanych decyzji. Bez takiego punktu odniesienia łatwo uznać wdrożenie za zakończone w momencie technicznego uruchomienia systemu. Tymczasem dopiero po kilku miesiącach można ocenić, czy zmienił się rzeczywisty sposób pracy.
Równie ważne jest właściwe umocowanie przedsięwzięcia. EZD nie może być projektem działu IT ani zadaniem pozostawionym wyłącznie kancelarii. W przygotowanie wdrożenia powinni być zaangażowani przedstawiciele komórek merytorycznych, archiwum, obszaru prawnego, bezpieczeństwa informacji, ochrony danych oraz zespołów technicznych.
Potrzebny jest także sponsor na poziomie kierownictwa. Nie tylko osoba, która formalnie zaakceptuje uruchomienie projektu, ale ktoś gotowy do podejmowania decyzji i egzekwowania nowych zasad pracy.
Ma to szczególne znaczenie w administracji, gdzie przykład idący z góry jest bardzo czytelny. Jeżeli kierownictwo deklaruje poparcie dla elektronizacji, ale nadal oczekuje papierowych teczek do akceptacji, pozostali pracownicy szybko uznają, że prawdziwe zasady się nie zmieniły.
Najpierw proces, później konfiguracja
Przed rozpoczęciem prac konfiguracyjnych trzeba poznać sposób działania organizacji.
Nie ten opisany w regulaminach i procedurach, ale ten rzeczywisty. W wielu instytucjach pomiędzy formalnym przebiegiem dokumentu a praktyką istnieją istotne różnice. Pojawiają się dodatkowe rejestry, arkusze, notatniki i lokalne uzgodnienia, o których nie wiedzą osoby spoza danej komórki.
Analiza powinna objąć punkty kancelaryjne, wolumen korespondencji, lokalizacje organizacji, systemy dziedzinowe, zakresy uprawnień, sposób podpisywania dokumentów oraz wykorzystywane klasy z JRWA. Trzeba również ustalić, które rodzaje spraw mogą być prowadzone elektronicznie od początku, a które wymagają okresu przejściowego.
Szczególnej uwagi wymagają sprawy rozpoczęte przed uruchomieniem systemu, obsługa dokumentów papierowych, zasady skanowania, prowadzenie składów chronologicznych oraz postępowanie na wypadek awarii. Wdrożenie systemu workflow jest także dobrą okazją do uproszczenia procesów. Elektronizacja nie powinna polegać na mechanicznym przeniesieniu do systemu wszystkich dotychczasowych czynności.
Jeżeli papierowe pismo przechodziło przez kilka sekretariatów, warto najpierw ustalić, czy każde z tych przekazań nadal ma sens. Automatyzowanie źle zaprojektowanego procesu sprawi jedynie, że niewłaściwy proces będzie wykonywany szybciej.
Pilotaż powinien sprawdzać pracę, a nie tylko system
Bezpieczniejszym rozwiązaniem jest rozpoczęcie od ograniczonego zakresu. Mogą to być wybrane klasy spraw, konkretna komórka organizacyjna albo proces, którego przebieg jest dobrze rozpoznany.
Pilotaż powinien obejmować cały cykl obsługi dokumentu: od rejestracji wpływu, przez dekretację i założenie sprawy, aż po przygotowanie pisma, akceptację, podpis i wysyłkę. Nie wystarczy sprawdzić, czy system umożliwia wykonanie każdej z tych czynności oddzielnie. Trzeba ocenić, czy cały proces działa w warunkach codziennej pracy, także przy większej liczbie dokumentów, nieobecnościach pracowników i nietypowych przypadkach.
To właśnie podczas pilotażu najczęściej ujawniają się niejasne procedury, źle skonfigurowane role albo rozbieżności pomiędzy sposobem, w jaki proces został zaprojektowany, a sposobem, w jaki jest rzeczywiście wykonywany.
Warto też wykorzystać ten etap do zbudowania sieci koordynatorów. Centralne szkolenie daje podstawową wiedzę, ale nie rozwiązuje wszystkich problemów pojawiających się później. Użytkownicy potrzebują osoby, do której mogą zwrócić się z konkretnym przypadkiem dotyczącym ich pracy.
Stopniowo, ale nie w nieskończoność
Etapowe wdrożenie ogranicza ryzyko. Najpierw można uruchomić elektroniczne rejestry przesyłek. Następnie wykorzystywać EZD jako system wspierający, w którym pracownicy uczą się dekretowania, zakładania spraw
i przygotowywania dokumentów.
Kolejnym krokiem powinno być prowadzenie wybranych klas spraw wyłącznie elektronicznie. Dopiero po potwierdzeniu gotowości organizacji system może stać się podstawowym środowiskiem wykonywania czynności kancelaryjnych.
Takie podejście daje czas na zdobycie doświadczenia i poprawienie procedur. Nie powinno jednak prowadzić do trwałego utrzymywania dwóch równoległych światów.
Podwójny obieg jest dla pracowników szczególnie uciążliwy. Te same czynności wykonuje się w systemie i na papierze, a przy okazji powstają pytania, która wersja jest właściwa i gdzie znajduje się komplet dokumentacji.
Okres przejściowy powinien mieć jasno określony cel oraz termin zakończenia. W przeciwnym razie rozwiązanie tymczasowe może stać się stałym elementem organizacji.
Transparentność wymaga przygotowania ludzi
Jedną z największych wartości systemów workflow jest możliwość odtworzenia historii sprawy. Widać, kiedy dokument wpłynął, komu został przekazany, jakie działania wykonano i ile czasu zajęły poszczególne etapy.
Dla organizacji jest to cenna wiedza. Pozwala lepiej kontrolować terminowość, wykrywać zatory oraz porządkować odpowiedzialność.
Dla części pracowników ta sama cecha może być jednak źródłem obaw. System pokazujący historię działań bywa odbierany jako narzędzie obserwowania pracy, nawet jeżeli jego podstawowym zadaniem jest zapewnienie przejrzystości procesu i bezpieczeństwa dokumentacji.
Tego problemu nie rozwiąże instrukcja obsługi. Potrzebna jest komunikacja wyjaśniająca, po co organizacja wdraża system, jakie problemy chce rozwiązać i co konkretnie zmieni się w pracy poszczególnych grup użytkowników. Trzeba też jasno powiedzieć, jakie wsparcie będzie dostępne po uruchomieniu.
Nie wszyscy pracownicy mają takie same kompetencje cyfrowe. Jednej osobie wystarczy krótkie szkolenie, inna potrzebuje ćwiczeń na rzeczywistych przykładach oraz możliwości powtarzania czynności we własnym tempie. Nie jest to argument przeciwko wdrożeniu. Jest to argument za tym, aby zarządzanie zmianą potraktować równie poważnie jak konfigurację systemu.
Po zakończeniu projektu zaczyna się produkt – uruchomienie produkcyjne zamyka jeden etap, ale nie kończy pracy nad systemem.
Po wdrożeniu pojawiają się kolejne potrzeby użytkowników, zmiany prawne, nowe integracje i następne rodzaje spraw możliwe do prowadzenia elektronicznie. Organizacja zaczyna także dostrzegać procesy, które można uprościć albo częściowo zautomatyzować.
W tym miejscu klasyczne podejście projektowe przestaje być wystarczające. Projekt ma zakres, harmonogram, budżet i datę zakończenia. Produkt wymaga właściciela, roadmapy, backlogu zmian, regularnych wydań oraz stałej współpracy z użytkownikami.
W przypadku systemu workflow nie wystarczy mierzyć dostępności technicznej i liczby założonych kont. Znacznie więcej mówi udział spraw prowadzonych elektronicznie, czas dekretacji, liczba dokumentów nadal drukowanych albo liczba spraw przekraczających terminy. Takie wskaźniki pozwalają ocenić, czy system rzeczywiście zmienia organizację. Można bowiem mieć sprawnie działającą aplikację, z której użytkownicy korzystają tylko w minimalnym zakresie. Technicznie wdrożenie zakończyło się powodzeniem, ale biznesowa zmiana nie nastąpiła.
Podejście produktowe oznacza stałe rozwijanie cyfrowego środowiska pracy, a nie oczekiwanie na kolejny duży projekt modernizacyjny. Przyszłość administracji publicznej nie polega na skanowaniu coraz większej liczby dokumentów. Chodzi o cyfrowe prowadzenie spraw, sprawny przepływ informacji i bezpieczny dostęp do dokumentacji.
Systemy takie jak EZD PUW i EZD RP pokazują, że rozwiązanie przygotowane dla sektora publicznego może łączyć wspólne standardy z możliwością dostosowania do konkretnej organizacji. Sama technologia jednak nie wystarczy. O powodzeniu decydują procesy, regulacje, kompetencje pracowników, zaangażowanie kierownictwa oraz sposób zarządzania zmianą po uruchomieniu systemu.
Fakt, że o EZD RP słyszymy dziś w radiu, jest dobrym podsumowaniem drogi, jaką przeszła cyfryzacja dokumentacji w administracji. Temat przestał być domeną wąskiej grupy specjalistów.
Pytanie nie brzmi już, czy podmioty publiczne powinny wdrażać EZD. Znacznie ważniejsze jest to, czy potrafią zrobić to w taki sposób, aby zmienić organizację pracy, a nie tylko przenieść dotychczasowe czynności z papieru do kolejnego systemu.